سيد محبوب ضيايي گيزابي

مقدمه

در اين مقاله نقش كاربردي و نظري منشور سياسي شوراي ملّي در نظام سياسي، در لابلاي آخرين و جديدترين قوانين اساسي كشورهاي فرانسه با شموليت  اعلاميه حقوق بشر و شهروندان مصوب مورخ 26 اوت 1789با 17 موادش و ديباچه قانون اساسي جمهوري چهارم فرانسه مصوب 26 اكتبر 1946با 16موادش و  قانون اساسي جمهوري پنجم فرانسه مصوب 1958 و قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1358با آخرين اصلاحات و تغييرات و تتميم قانون اساسي مصوب 1368 و قانون اساسي جمهوري اسلامي افغانستان، مصوب و 1382، بررسي و مورد ارزيابي قرار گرفته لست.

نخست مفهوم لغوي و اصطلاح شورا را بررسي مي‌كنيم سپس وجوه اشتراك و افتراق نقش سه كشور فرانسه، ايران، و افغانستان را در موضوعات مورد نظر و ارزيابي قرار مي‌دهيم.

الف) مفهوم لغوي شورا

 شورا مصدر شَارَ به معنا برداشتن، بيرون آوردن عسل از كندوي زنبور عسل مي‏باشد. همچنين شورا به معنا مشورت، كنكاش، راي زدن يا سگاليدن با يكديگر آمده است.[1]

شورا اسم مصدر به معنا تشاور مي‏باشد. تشاور، مشورت و مشاورت به معنا به دست آوردن نظر و راي است از راه مراجعه‏ي برخي با برخي ديگر كه از همان كلمه‏ي «شار»ريشه مي‏گيرد.[2]

گويا شخص با مشورت، عسل‏هاي شيرين انديشه‏ها را از كندوي اذهان و درون عقل‏ها بيرون مي‏آورد و براي شفا بخشيدن و سعادت خود و ديگران از آن بهره‏برداري مي‏كند.[3]

گرچه مشورت با معاني ديگر آن بي تناسب به اينجا نيست. معاني ديگر شورا عبارتند از: «تربيت كردن، آزمودن، نيكو شدن، پنهان شدن»

راغب اصفهاني مي‌گويد: «تشاور، مشاوره و مشورت، به دست آوردن راي و نظر با مراجعه‏ي برخي به برخي ديگر است: «و الشتورة و المشاورة و المشورة استخراج الراي بمراجعة البعض‏الي‏البعض»[4]

در ترمينولوژي حقوق آمده است: «شورا به معنا هيئتي است كه صلاحيت شورا و گرفتن تصميم در امر يا اموري را دارا باشد»

 ماده لغوي كلمه‏ي «شورا» از «شار العسل» است. عسل را وقتي از كندو استخراج مي‏كنند، بايد خيلي آهسته و با لطائف الحيل عمل كنند كه زنبورها تحريك و متواري نشوند تا كم كم عسل را بيرون بياورند، يعني افرادي كه مي‏خواهند دور هم جمع شده مشورت كنند بايد احساساتشان تحريك نشود واقعا با صميمت دور هم بنشيند.

 در مورد يك مسأله، مجموع پنج نفر و فكر و قدرت فكري پنج نفر مي‏توانند يك راي قاطع و مؤثري كه در سرنوشت يك خانوداده، يك محل، يك كشور موثر است بگيرند.[5]

شورا، به معنا؛ تبادل آراء، انديشه‏ها و افكار مختلف حول موضوع واحد و استفاده از اين افكار و انديشه‏ها براي دستيابي به بهترين و صواب‏ترين راه نيز آمده است[6]

در المنجد الطلاب چنين نوشته شده است: «تَشَاوَرَ اِشتَوَرَ القَومُ» آن گروه با يكديگرمشورت كردند.

 يا شورا؛ يعني مشورت كردند، يا اشاره كردند.[7]

در لغت نامه دهخدا آمده:«كلمه‏ي شورا در فارسي به معنا مشورت، مشاورت و رايزني و شورا آمده است»  شعر مولوي مؤيدي همين معنا است:

 عقل را با عقل ديگر يار كن

امرهم شورا بخوان و كار كن[8]

در فرهنگ عميد به معناي؛ مشورت و همراه شدن، شور، آمده است.[9]

بنابراين شورا، رايزني و مشورت كردن فرد با افراد است، با فرد يا افراد صاحب فكر و انديشه‏ي ديگر، جهت به دست آوردن راه درست يا كم اشتباه، در تصميم‏گيري و اعمال نسبت به موضوعي شخصي يا اجتماعي و سياسي.

ب) مفهوم سياسي شورا

1 - شورا هيئتي سياسي يا نظامي يا اجتماعي يا علمي و... است كه براي رايزني و مشورت و چاره جوي گرد هم مي‏آيند.[10]

2 - شورا عبارت از اظهار نظر خواستن از ديگران و دخالت دادن آن‌ها نسبت به يك«امر يا امور»، و پرهيز از تك روي و استبداد راي است و اين براي درك حقايق و كشف مجهولات يك طريقه‏ي عقلائي است كه در همه جهان بين انسان‌ها معمول است و چون عقل‌ها و فهم‌ها متفاوت مي‏باشد و تجربييات زندگي فردي و اجتماعي افراد همسان نيست، استمداد از آن‏ها در حل مشكلات مربوط به امور انسانها ضرورت دارد.

 بدين جهت از لحاظ عقل و به طور طبيعي، شورا و استيشاره، غير قابل انكار مي‏باشد. و در مكتب نوراني اسلام، به مسلمانان اكدا و مكررا توصيه شده است و عدول از نتايج آن و ناديده گرفتن ثمرات آن، دليل غرور و خودخواهي است، و از ديد مكتب و عرف و عقلاء چنين شخصي به عنوان آدم تك رو، محكوم است.[11]

شوراي عبارت است از: «تضارب، تبادل آرا، انديشه‏ها و افكار مختلف پيرامون موضوع واحد و يا موضوعات مختلف و استفاده از اين افكار و انديشه‏ها براي دست يابي به درست‏ترين، و صواب‏ترين راه، جهت تصميم‏گيري قاطع در آن موضوعات»[12]

در اين فصل، وجوه مشترك مجالس شوراي فرانسه، ايران و افغانستان را در باره موضوعات زير بررسي مي‌كنيم.

فصل اول: وجوه اشتراك

1 - جايگاه حق حاكميت سياسي و مشروع مردم در مجلس شورا

الف) كشور فرانسه

كشور فرانسه از نخستين كشورهاي جهان است كه رژيم پارلماني را در يك ساختار نظام سياسي مبتني بر شيوه‏ي جمهوري، تجربه كرده است. بر اساس همين واقعيت است كه از قديم در تاريخ كشور فرانسه نقش قوي و مهم شورا و مشاركت سياسي مردم مورد توجه سياستمداران آن كشور بوده و هست؛ در فصل يكم اصل دوم آمده است: «حاكميت متعلق به مردم است كه آن را توسط نمايندگانش و از طريق همه پرسي اعمال مي‏نمايند«.[13] لذا قانون گذار در قانون اساسي، موقعيت حساس حاكميت مردم و شركت آنان را در صحنه‏هاي حساس تصميم‏گيري، در نظام سياسي پيش بيني كرده است.

 بر اساس اصل سوم قانون اساسي مصوب  1958كشور فرانسه،[14] حاكميت ملي به مردم تعلق دارد. و يكي از  طرق مهم اعمال قدرت و حق حاكميت مردم و ملت به شكل غير مستقيم و به واسطه‏اي نمايندگان منتخب آنان، در مجالس شوراي ملي و يا سنا و غيره مي‏باشد.

 بنابراين، پارلمان چون متشكل از نمايندگان منتخب ملت است، در نظام سياسي فرانسه از اهميتي ويژه‏اي برخوردار است.

 بر اساس قانون اساسي سال  1958كشور فرانسه، پارلمان و يا قوه‏ي مقننه‏ اين كشور متشكل از دو مجلس ملي و سنا مي‏باشد. در واقع رژيم فرانسه، نيمه رياستي و نيمه پارلماني است.

ب) كشور جمهوري اسلامي ايران

 در قانون‌اساسي، قانون گذار، با توجه به اعتقادات ديني و الهي، حق حاكميت ملت را به صورت نسبي و نه مطلق به رسميت شناخته است: بر اساس اصل  56 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران نسبت به اين موضوع چنين پيش بيني شده است «حاكميت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعي خويش حاكم ساخته است. هيچ كس نمي‏تواند اين حق الهي را از او سلب كند يا در خدمت منافع فرد، يا گروهي خاص قرار دهد، و ملت اين حق خدادادي را از طرقي كه در اصول بعد مي‏آيد اعمال مي‏كند»[15] و قانون اساسي ايران قوه‏ي مقننه را يكي از راههايي اعمال قدرت و حق حاكميت مردم در نظام سياسي مشخص و كرده است. مطابق اصل  58 قانون اساسي ايران اعمال قوه‏ي مقننه از طريق مجلس شوراي اسلامي است كه از نمايندگان منتخب مردم تشكيل مي‏شود و مصوبات آن پس از طي مراحل كه در اصول بعد مي‏آيد، براي اجرا به قوه‏ي مجريه و قضائيه ابلاغ مي‏گردد. [16]

بنابراين نمايندگي، يكي از مهم‌ترين مظاهر تجلي حق حاكميت ملت بر سرنوشت خويش است. مجلس شوراي اسلامي كه متشكل از نمايندگان منتخب مردم تشكيل شده است و يكي از مظاهر مهم اعمال و نظارت حق حاكميت ملت است، هميشه چون نگهبان بيدار و ناظر، مراقب عملكردهاي صاحبان قدرت در ساختار نظام سياسي و حكومت مي‏باشد، تا در اين بين به حقوق و آزادي‏هاي مشروع و قانوني مردم خلل و آسيبي وارد نيايد.

ج) جمهوري اسلامي افغانستان

بر اساس قانون اساسي مصوب سال 1382 جمهوري اسلامي افغانستان، حاكميت به مردم آن كشور تعلق دارد «حاكميت ملي در افغانستان به ملت تعلق دارد، كه به طوري مستقيم يا توسط نمايندگان خود، آن را اعمال مي‏كند. مجلس شوراي ملي در دولت افغانستان به حيث عالي‏ترين ارگان تقنيني و مظهر اراده مردم افغانستان است و از حاكميت ملت نمايندگي مي‏كند.[17] مجلس شوراي بزرگ يا لويه جرگه عالي‏ترين مظهر اراده مردم افغانستان است كه در ساختار نظام سياسي افغانستان اعمال نقش مي‏نمايند.[18]

در مجموع قوانين اساسي هر سه كشور، يكي از بهترين و مهمترين راه‌هاي، اعمال حق حاكميت مشروع و قانوني ملت در ساختار نظام سياسي، در صحنه‏هاي مختلف و حساس تصميم‏گيري، چه به شكل مستقيم و چه به صورت غير مستقيم، همان قوه مقننه و شاخصه‏ها و زيرمجموعه‏هاي آن‏ هستند. در اين خصوص كاملا قانون گذاران هر سه كشور به حق حاكميت قانوني مرد توجه داشته و متوجه حساسيت و نقش نهاد سياسي شورا، در ساختار نظام سياسي بوده‏اند.

2 - محاكمه رياست جمهوري

الف) کشور فرانسه

بايد ديد در اين خصوص قانون‌گذار  ان كشورهاي مزبور چگونه عمل كرده‌اند؟ پس از قانون‌گذاري، يكي از مهم‌ترين وظائف مجالس شورا يا پارلمان ، نظارت بر عملكردهاي قوه‌ا‏ي مجريه است، امري كه از لحاظ سياسي و حقوقي گاهي بر حق قانون‌گذار هم تفوق مي‏يابد.

در نظام سياسي فرانسه، پارلمان مي‏تواند براي تعديل قدت قو‏ي مجريه، با ابزاري كه در دست دارد بر سياست‏هاي قوه‏ي مجريه نظارت كند، و عمل كردهاي اجرائي آن را تحت نظارت داشته باشد. برابر اصل 68[19] قانون اساسي فرانسه، رئيس جمهور در اجراي وظائف خويش جز در صورت ارتكاب خيانت به كشور مسئول نيست، و در صورت ارتكاب چنين جرمي، وي فقط توسط مجلسين شوراي ملي و سنا، با راي‏گيري علني اكثريت، مطلق اعضاء و نمايندگان تشكيل دهنده‏ي آن‏ها، مورد پيگرد، بازخواست و محاكمه قرار مي‏گيرد. و سپس در ديوان عالي عدالت محاكمه مي‏شود و از كار بركنار و منفصل مي‏شود.

ب) جمهوري اسلامي ايران

 در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، با اين‌كه قانون‌گذار  ، نقش چنداني در انتخاب و رسميت يافتن رئيس جمهوي، براي مجلس شوراي اسلامي در نظر نگرفته است، امّا به دليل اينكه، رئيس جمهوري، رئيس هيئت وزيران نيز هست و بايد مصوبات مجلس شوراي اسلامي را اجرا نمايد،

رئيس جمهور در برابري مجلس شوراي اسلامي مسؤلت سياسي دارد. اين مسئوليت موجب مي‏شود كه مجلس شوراي اسلامي بتواند با امضا يك سوم كل اعضا نمايندگان، رئيس جمهور را استيضاح كند چنانچه پس از توضيح رئيس جمهور دو سوم كل نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به عدم كفايت (مديريت و تدبير) رئيس جمهور راي بدهند،. مراتب جهت اعمال و اجراي بند،10، اصل 110، قانون اساسي به اطلاع مقام رهبري نظام سياسي، خواهدرسيد. رهبري نظام سياسي، با در نظر گرفتن مصالح كل كشور حكم عزل رئيس جمهور را، صادر مي‏كند. [20] و نيز بر اساس اصل 140قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، رسيدگي به اتهام رئيس جمهور و معاونان وي و وزيران، در مورد جرايم عادي، به اطلاع مجلس شوراي اسلامي رسانده مي‏شود و سپس در دادگاه‌هاي عمومي دادگستري انجام‏مي‏شود.

ج) جمهوري اسلامي افغانستان

در قانون اساسي مصوب 1382كشور افغانستان قانون‌گذار، به خاطر احترام و اهميت آراء و نظارت ملت و ارزش قائل شدن به حق حاكميت مشروع مردم در تصميم‏گيري‏هاي مهم نظام سياسي، و جلوگيري از خودسري‏هاي قوه‏ي مجريه، به صورت روشن و صريح و قاطع، حق تصميم‏گيري درباره‏ي محاكمه‏ي بالاترين مقام قوه‏ي مجريه، يعني؛ رئيس جمهور را به مجالس شورا داده است. لذا مجلسي شوراي ملي اعم از مجلس ولسي جرگه و مجلسي مَشْرانُو جِرْگَه، و مجلسي مشورتي بزرگان يا لُويَه جَرْگَه، درباره‏ي عزل و بركناري رئيس جمهور تصميم مي‏گيرند.

براساس ماده 69قانون اساسي جديد افغانستان، رئيس جمهور در برابر ملت و وُلسِي جَرگه در مجلس شوراي نمايندگان، مسئول مي‏باشد. اتهام عليه رئيس جمهور به ارتكاب جرايم ضد بشري، خيانت ملي، يا جنايت، از طرف كل اعضاي حاضر وُلِسي جرگه، در مجلس شوراي ملي، تقاضا و پيشنهاد مي‏گردد.

 در صورتي كه اين پيشنهاد از طرف يك سوم كل آراء اعضاي وُلُسي جرگه،(مجلس شوراي ملي) تأييد مي‏گردد، ولسي جرگه در خلال مدت يك ماه مجلس شوراي بزرگ لويه جرگه را، داير مي‏نمايد.

هرگاه لُويَه جِرگَه اتهام منسوب به رئيس جمهور را با اكثريت دو ثلث دو سوم آراي كل اعضاء تصويب نمايند، رئيس جمهور از وظيفه عزل و منفصل مي‏گردد، و موضوع به محكمه‏ي خاص محول مي‏گردد، و محكمه‏ي خاص متشكل است از رئيس مشرانوجرگه،  3نفر از اعضاي ولسي جرگه و  3نفر از اعضاء ستره محكمه، به تعيين لُويَه جِرگه اقامه دعوا توسط شخصي كه از طرف لُويَه جِرگَه تعيين مي‏گردد صورت مي‏گيرد.

بنابراين در محاكمه‏ي رياست قويه مجريه، تمام مجالس شورا، اعم از لُويَه جِرگه، وُلسِي جَرگه و مَشْرانُوجرگه اعمال نقش و نظر مي‏كنند. و اين بالاترين نقشي سياسي و قابل تصوري است كه‌ در يك ساختار نظام سياسي كه، به ارگان سياسي شوراي چون قوه‏ي مقننه يا مجالس شوراي، از طرف قانون‌گذار  ، در قانون اساسي در نظر گرفته شده است.

در نتيجه قانون‏هاي اساسي هر سه كشور، در اين رابطه كاملا با هم ارتباط و وجوه مشترك دارند و نقش و جايگاه نهاد سياسي شورا درقوانين مذكور شخص كاملا شده است

3-  استيضاح هيأت دولت

الف) کشور فرانسه

قانون گذار به سبب اهميت جايگاه مجلس شوراي ملي در ساختار نظام سياسي آن كشور، در قانون اساسي، مهم‌ترين و نافذ‏ترين ابزار كنترل كننده‏ي قوه‏ي مجريه كه همان «طرح استيضاح است». در دست و اختيار مجلس شوراي ملي قرار داده است.

هرگاه عده‏اي از نمايندگان مجلس شوراي ملي از اقدامات و سياست‏هاي دولت ناراضي باشند مي‏توانند به موجب مسئوليت سياسي و زرا و هيئت دولت در برابر پارلمان طرح مذكور را تهيه كنند و به مرحله‏ي اجرا بگذارند.

پيشنهاد اين طرح بايد حداقل به امضاي يك دهم اعضاي نمايندگان مجلسي شوراي ملي برسد و آن گاه پس از 48 ساعت در مجلس شوراي ملي به راي‏گيري گذاشته مي‏شود كه اين مهلت را اصطلاحا زمان تأمل يا مجال يا امعان نظر مي‏گويد.[21]

براي تصويب استيضاح بايد اكثريت مطلق نمايندگان مجلس شوراي ملي راي موافق خود را اعلام نمايند. در راي‏گيري تنها آراي موافق با استيضاح شمارش مي‏شود و آراي ممتنع و مخالف با طرح استيضاح شمارش نمي‏شود و راي‏گيري علني است. حال اگر طرح استيضاح توسط اكثريت مطلق نمايندگان مجلس شوراي ملي به تصويب رسيد، نخست وزير مجبور به تسليم استعفانامه‏ي خود و كابينه‏اش به رئيس جمهور مي‏گردد، و بدين صورت هيئت دولت منحل مي‏شود.

ب) جمهوري اسلامي ايران

قانون گذار اسلامي، به خاطر نقش حياتي مجلس شوراي اسلامي در ساختار قدرت سياسي نظام، و اعمال نظارت غير مستقيم مردم، در تصميم‏گيري‏هاي مهم نظام سياسي توسط مجريان قوه‏ي اجرائي كشور، حق مورد بازخواست و استيضاح قرار دادن هيأت وزيران و يا هر يك از وزيران كابينه دولت را به نمايندگان مجلس شوراي اسلامي سپرده‏است.

 بر اساس اصل 89و بند يكم قانون اساسي جمهوري اسلامي، اين طرح با امضاء ده نفر، از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، فراهم شده و در مجلس شوراي اسلامي طرح مي‏گردد، و از هيأت وزيران يا وزير مورد استيضاح در مورد عمل كرد وزارتخانه‏ها و يا وزارتخانه‏اي مربوط، توضيح خواسته مي‏شود.

 و پس از توضيحات وزير، به راي‏گيري مجدد درباره‏ي او خواهد پرداخت، چنانچه راي اعتماد اكثريت نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به هيأت دولت يا وزير مربوطه، تعلق نگيرد آن‌ها حق شركت در كابينه را ندارند و از كارهاي دولتي معزول مي‏شوند. بنابراين راي عدم اعتماد مجلس شوراي به هيئت وزيران يا وزير به معنا بركناري هيأت دولت و وزير، از كليه‏اي خدمات دولتي محسوب مي‏گردد.

ج) جمهوري اسلامي افغانستان

قانون گذار، به خاطر قائل بودن ارزش ويژه‏، به مشاركت و آراء و نظرات ملت و فراهم شدن زمينه‏اي مشاركت سياسي و حضور اراده‏ي ملت در تصميم‏گيري‏هاي مهم قوه‏ي مجريه به صورت مستقيم يا غير مستقيم، حق نظارت و كنترل و مورد بازخواست قرار دادن هيأت دولت و تك تك وزيران را، به مجلس شوراي ملي كه خانه‏ي واقعي حضور سياسي مردم است واگذار كرده است. براين اساس، ولسي جرگه يا مجلس شوراي ملي، با پيشنهاد كل اعضاي مجلس شورا، مي‏توانند از هر يك از وزرا استيضاح به عمل آورند.[22]

ير اساس ماده 92 قانون اساسي جديد افغانستان، هرگاه توضيح ارائه شده از طرف وزير قناعت بخش و كافي نباشد، ولُسي جرگه موضوع راي عدم اعتماد را بررسي مي‏كند، راي عدم اعتماد از وزير بايد صريح مستقيم و بر اساس دلائل موجه باشد. اين راي با اكثريت آراء كل اعضاي وُلسِي جِرگَه صادر مي‏گردد.

 بنابراين برنده‏ترين حربه و بلندترين مقام تصميم‏گيري و نظارتي يعني حق استيضاح، در قانون اساسي افغانستان به مجالس شورا داده شده است كه نمايان گر اهميت و حساسيت و نقش ويژه‏ي مجلس شورا در ساختار قدرت نظام سياسي است.

بدين ترتيب، در خصوص سپردن حق استيضاح و مورد بازخواست قرار دادن هيئت دولت و تك تك بخش‌هاي قوه‏ي مجريه، به قوه‏ي مخالف يا قوه‏ي مقننه و بخش‌هاي  مختلف آن كه مجموعه‏ي از مجلس‏ها را تشكيل مي‏دهند. قانون‌گذار  ان هر سه كشور اشتراك نظر دارند، و شورا و مشاركت سياسي مردم را بي‏نهايت مورد توجه و امعان و دقت نظر قرار داده و به آن جايگاه مهم باز كرده‏اند.

4- نظارت بر سياست خارجي قوه مجريه

الف) كشور فرانسه

در زمان حاضر توجه بيشتري ملت و مردم نسبت سرنوشت سياسي و اجتماعي و اقتصادي و فرهنگي جامعه‏ي شان سبب شده تا حتي به موضوع سياست خارجي و روابط بين المللي كشورشان نيز حساسيت نشان بدهند و به همين لحاظ، واضعان قانون اساسي كشورها ترجيح مي‏دهند كه در مناسبات بين المللي، و مناسبات بين قوه‏ي مجريه و مقننه چگونگي تنظيم سياست خارجي دولت را به گونه‏اي پيش بيني و طراحي كنند كه همواره منافع ملي كشور از خطر تهديد دشمنان مصون بماند، در راستاي تأمين اين هدف، در كشور فرانسه، علاوه بر آن كه بايد برنامه‏هاي دولت در امر سياست خارجي در كنار ساير برنامه‏ها و سياست‏هاي عمومي از پارلمان راي اعتماد بگيرد و حق استيضاح دولت در امر سياست خارجي نيز براي نمايندگان پارلمان محفوظ بماند، قانون‌گذار اين حق[23] نظارتي را در قانون اساسي در اصل، 53 گنجانده است كه بر اساس آن، كليه‏اي معاهدات جنگ و صلح، تعهدات بازرگاني و تجاري و قراردادهاي مهم و توافقنامه‏هاي راجع به سازمان‏هاي بين المللي و يا واگذاري و تبادل و الحاق بخش از خاك كشور فقط به موجب قانون مصوب پارلمان كشور امكان‏پذير است، بنابراين چنانچه دولت، طرف قرارداد هر يك از اين معاهدات قرار گيرد در صورتي معاهده‏ي مزبور قابليت اجرا مي‏يابد كه اجازه‏ي و تأييد پارلمان را به دنبال داشته باشد و در غير اين صورت از اعتبار قانوني ساقط مي‏باشد.

ب) جمهوري اسلامي ايران

در كشور جمهوري اسلامي ايران با توجه به اسلامي بودن قانون و نظام سياسي اسلامي و داشتن دشمنان بالقوه و بالفعل داخلي و خارجي، اهميت و حساسيت شديدي نسبت به مسائل سياست خارجي و روابط بين المللي، در منافع ملي و اسلامي جمهوري اسلامي ايران به خرج داده شده است،

 به طوري كه قانون‌گذار در قانون اساسي، پاره‏ي مهم از آن بخش از اعمال و سياست‏هاي را كه منوط به اجازه‏ي قبلي از مرجعي خاصي در ساختار نظام سياسي اسلامي است، به مجلس شوراي اسلامي سپرده است كه آن را تأييد و تصويب نمايند، كه از آن جمله مي‏توان از تصويب عناوين ذيل نام برد: كليه‏اي عهدنامه‏ها، مقاوله نامه‏ها، قراردادها و موافقت نامه‏هاي بين المللي.[24] و هرگونه تغيير در خطوط مرزي كشور بر اساس مصالح و منافع كشور[25]، و صلح دعاوي امور مالي درصورت كه يك طرف قضيه كشور يا فرد خارجي باشد، قرض و استقراض‏هاي بلاعوض داخلي و خارجي و كمك‏هاي بلاعوض داخلي و خارجي.[26] استخدام كارشناسان خارجي از طرف دولت ممنوع است مگر در مواردضروري و با تصويب مجلس شوراي اسلامي.[27]

ج) جمهوري اسلامي افغانستان

 در قانون اساسي جمهوري اسلامي افغانستان، كه در سال 1382به تصويب لُويَه جرگه رسيده است قانون گذار با توجه به اينكه مجلس شوراي ملي اعم از وُلُسي جرگه، مجلس نمايندگان ملت و مِشرانو جرگه مجلس شيوخ و اشراف و بزرگان به شكلي از اشكال، منعكس كننده‏ي آراء و نظرات و خواسته‏هاي عمومي مردم است، و در تاريخ و فرهنگ سياسي جامعه‏ي افغانستان از احترام و جايگاه حساس و وجه‏اي ملي و قوي برخوردار است، و داراي قدرت تصميم‏گيري زيادي است، قانون‌گذار جايگاه نظارتي و تصميم‏گيري آن را در بُعد سياست خارجي قوه‏ي مجريه به صورت مشخصي در نظر گرفته است.

 لذا دولت يا قوه‏ي مجريه در ساختار نظام سياسي افغانستان در صورت تصويب يا موافقت قبلي نمايندگان مجلس شوراي ملي، و صدور اجازه‏ي رسمي از طرف آنها، مي‏تواند اقدام به گرفتن ؛ وام از دولت‏هاي‏هاي خارجي نمايند و يا به دولت‏هاي خارجي طرف مقابل كمك بلاعوض اعطا كنند.

 و دولت در صورتي مي‏تواند با كشورهاي بين المللي و خارجي قراردادهاي مهم سياسي و نظامي و اقتصادي و بين الملي منعقد نمايند و يا كشور را با حفظ مصالح علياي كشور به پيمان‏هاي كشورهاي خارجي ملحق و يا آن را لغو و فسخ كنند كه اين امور به تصويب و تأييد نمايندگان مجلس شوراي ملي رسيده باشد.[28]

در نتيجه در قسمت نظارت و سياست خارجي قوه‏ي مجريه از طرف مجالس شورا، در ساختار نظام سياسي، قانون اساسي هر سه كشور اتفاق و اشتراك نظر دارند، و نقش قوه‏ي مقننه و يا شوراها، در ساختار قدرت سياسي بسيار مهم و حياتي تلقي شده است.

5-  نظارت بر بودجه سالانه دولت

الف) كشور فرانسه

بودجه عبارت است از برنامه‏هاي مالي دولت كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه‏هاي براي انجام عملياتي است كه منجر به نيل سياست‏ها به هدف‏هاي قانوني مي‏شود.[29]

در كشور فرانسه، نظارت پارلمان بر دولت عمدتا در تصويب لايحه‏ي بودجه و نظارت براي اجراي صحيح آن بروز مي‏كند، در حقوق و قانون اساسي فرانسه بر اساس اصل 39 لوايح[30] قانوني مالي بودجه بايد نخست ازطرف دولت به مجلس شوراي ملي ارائه شود.

 بنابراين لايحه‏اي بودجه بايستي در اولين روز ماه اكتبر سال قبل از اجراي بودجه به دفاتر مختلف مربوط به مجلس شوراي ملّي تسليم شود و پارلمان بايد ظرف  70روز نظر خود را اعلام نمايد و همچنين نظارت و مراقبت بر اجراي صحيح تصميمات بودجه‏اي، و در صورت عدم تطبيق كاركردها با اين مقررات، تصميم به كيفر دادن عوامل خطاكار، نيز از صلاحتيهائي قانوني مجالس شورا، بعد از تصويب بودجه‏اي سالانه دولت است.

ب) در جمهوري اسلامي ايران

 هر ساله برنامه‏اي بودجه كه از طرف سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور تهيه مي‏شود، پس از تصويب هيئت دولت به صورت لايحه‏اي بودجه، به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي‏گردد، پس از تصويب كليات آن، با لحاظ كردن مجموعه‏ي پيشنهادات نمايندگان، طي روزهاي متوالي، لايحه‏ي بودجه را به تصويب مي‏رسانند و پس از تصويب نيز مجلس از طريق ديوان محاسبات كشور همواره بر نحوه‏اي اجراي بودجه‏ي دولت نظارت دارد.[31]

ج) در كشور اسلامي افغانستان

 در قانون اساسي مصوب  1382كشور افغانستان، قانون‌گذار  ، در رابطه با تصويب بودجه‏ي دولت و نظارت بر حسن اجراي آن، از طرف مجالس شوراي ملي در اصل و ماده‏ي نود و هشتم 98 چنين پيش بيني نموده است: «بودجه‏ي دولت و پروگرام‏هاي انكشافي حكومت از طريق مشرانوجرگه توأم با نظريه‏ي مشورتي آن به وُلُسي جرگه، تقديم مي‏گردد.

 تصميم وُلُسي جرگه بدون ارائه به مِشْرانُوجرگه بعد از توشيح رئيس جمهوري نافذ و قانوني شمرده مي‏شود. و در ماده نود و هفتم درباره‏ي تصويب طرح پيشنهادي بودجه‏ي دولت يار آن چنين پيش بيني شده است:«پيشنهاد طرف قانون از طرح حكومت نخست به ولسي جرگه تقديم مي‏گردد. ولسي جرگه پيشنهاد طرح قانون را به شمول بودجه و امور مالي و... را بعد از بحث به صورت يك كل تصويب يا رد مي‏كند»

در نتيجه قانون اساسي هر سه كشور مورد بحث، جايگاه قانوني مجاس شوراي، ملي را به صورت عالي و تعيين كننده پيش بيني كمرده است، قوه‏ي مجريه را مستقيما تحت تأثير خود قرار داده تا از قانون شكني‏ها، و خودسري هائي هيئت دولت جلوگيري به عمل ‏آورد، و حقوق ملت را از خطر نابودي و حيف و ميل‏هاي كارگزارن دولت حفظ ‏كند.

 در واقع مي‏شود گفت كه؛ جايگاه شوراها يا مجالس شورا، در قانون اساسي فرانسه، ايران و افغانستان، از كليه‏اي نهادهاي ديگري نظام سياسي، مهمتر و حساس‏تر و به شكل كليدي، پيش بيني شده است.

فصل دوم: وجوه افتراق

در فصل دوم، وجوه افتراق جايگاه مجالس شورا در قانون اساسي اين سه كشور، فرانسه، ايران، و افغانستان، در مورد بررسي قرار مي گيرد قانون اساسي آنها، بايد قبول كرد كه با توجه به منشأ اعتقادي ملت‏ها، و اختلاف فاحش فرهنگي مردم آنها، يقينا مجالس شوراي اين كشورها فرق‏ها و اختلافاتي در نحوه‏ي اعمال قدرت، در ساختار نظام سياسي، و انجام وظائفي محوله‏ي خود دارند. بنابراين لازم است كه به صورت گذرا، به يكي دو مورد، از موارد اختلافي اشاره‏شود:

1- در امر قانونگذاري

الف) كشور فرانسه

 در نظام پارلماني كشور فرانسه، قانونگذاري از مهمترين ويژگي، حق و حقوق و وظيفه‏اي ذاتي و انحصاري پارلمان به حساب مي‏آيد. بر اساس اصل 34 قانون اساسي فرانسه، قانون توسط پارملان تصويب مي‏گردد«.[32]

و توسط نمايندگان پارلمان قانون يا قوانيني از تصويب مي‏گذرد كه هر دو مجلس ملي و سنا بر سر آن توافق كنند. در حقيقت واضع قوانين به شكل كلي مجالس شورا ملي وسنامي‏باشد، اگرچه بر اساس اصل  38قانون[33] اساسي تفويض اختيار قانون‌گذار  ي به قوه‏ي مجريه را پيش بيني كرده است كه براساس آن دولت در اجراي برنامه‏هاي خود مي‏تواند از پارلمان كسب اجازه كند تا در مواردي كه در صلاحيت قوه‏ي مقننه هستند در مدتي معين با دستورالعمل اقدام نمايد.

 يا بر اساس اصل 16 قانون اساسي رئيس جمهور مي‏تواند در شرايط استثنائي امر قانونگذاري را به عهده بگيرد. در هر صورت قانون گذار واقعي مجالس شوراي ملي‏وسناهستند.

ب) جمهوري اسلامي ايران

در نظام جمهوري اسلامي ايران، چون حق حاكميت مطلق بر جهان و انسان از آن خداوند شناخته شده است، بنابراين قانون‌گذار   واقعي و حقيقي، نيز خداوند است كه بر اساس اعتقادات مسلمانان فقط او، شايستگي قانون‌گذار  ي دارد.

 در نتيجه در چنين نظام سياسي، نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، حق وضع قوانين كلي اسلام را ندارند، بلكه آنان قوانين اسلامي را بر موضوعات تطبيق مي‏دهند و برنامه‏ريزي و سياست گذاري دولت را برعهده دارند، و بعضي از قوانين عادي و ضروري كه در رابطه به موضوع جديد باشد با نظارت شوراي فقهاي نگهبان قانون اساسي، تدوين و تشريح و تصويب مي‏نمايند.

قوانين نبايد بر خلاف دستورات اسلام و شئون جامعه اسلامي باشد. بنابراين مجلس شوراي اسلامي در اسلام نقش برنامه ريزي و سياستگذاري را دارد، نه وضع كل قانون را، البته به استثناء وضع قوانين عادي با شروط آنها.

ج) جمهوري اسلامي افغانستان

 در قانون اساسي افغانستان قانون‌گذار   در ماده سوم، راجع به محتواي قانون چنين پيش بيني كرده است: «در افغانستان هيچ قانوني نمي‏تواند مخالف معتقدات و احكام دين‏اسلام‏باشد«.

 درباره‏ي قانون و منبع قانون‌گذار  ي، در ماده‏ي نود و چهارم قانون اساسي جديد، چنين پيش بيني شده است: «قانون عبارت است از مصوبه‏ي هر دو مجلس شوراي ملي؛ ولسي جرگه، مشرانوجرگه، كه به توشيح رئيس جمهوري رسيده باشد«.

 بنابراين در قانون اساسي افغانستان، علي رغم اينكه نود و نه نود ونه فيصد مردم آن پيرو دين مبين اسلام هستند، قانون‌گذار  ي، به مجلس شوراي ملي يا نمايندگان مجلس شوراي ملي، كه از مردم نمايندگي مي‏كنند و با امضاء رئيس قوه مجريه، سپرده شده است و  به جنبه‏ي الهي بودن آن كمتر توجه شده است.

 در نتيجه، در قانون اساسي فرانسه جايگاه پارلمان در امر قانونگذاري، قانون‌گذار   بدون قيد و شرط است مطلقاً حق قانونگذاري را به پارلمان وانهاده است البته به استثناء مواردي خاص كه به اجازه‏ي پارلمان رئيس جمهور هم مبادرت به وضع قانون مي‏نمايد، و منشأ قانون، بشري صرف است و الهيت در آن نقشي ندارد.

 در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران منشأ قانون الهي است و در قوانين عادي مصوب مجلس شوراي اسلامي نيز مطابقت آنها با احكام اسلامي شرط اساسي است.

 در قانون اساسي افغانستان قانون‌گذار   با اينكه در ماده سوم تأكيد كرده كه قوانين غير اسلامي و خلاف معتقدات ملت مسلمان افغانستان قابل تصويب نيست، در ماده‏ي نودو چهارم قانون اساسي جديد، منشأ قانون و قانون‌گذار  ي را، مجلسين ولسي و مشرانوجرگه دانسته است كه با هم تا حدودي هم‌خواهي ندارد. زيرا مسلمانان همه قانون‌گذار  ي را حق خداوند مي‏دانند، نه بندگان و انسان‌هاي عادي.

2- چكونگي اعمال قوه‏ي مقننه

الف) در كشور فرانسه

 تنها راه اعمال قوه‏ي مقننه، مجلس‏هاي شورا، كه به نحوي، متشكل از نمايندگان ملت هستند، تشخيص داده شده‏اند و شوراهاي مذكور بدين قرار است.

1- مجلس شوراي ملي كه با آراي عمومي و مستقيم مردم و انتخاب نمايندگان تشكيل‏مي‏شود.

2- مجلس سنا كه با آراي غير مستقيم مردم تشكيل مي‏گردد.

3- شوراي قانون اساسي فرانسه كه متشكل از  3نفر از طرف رئيس جمهور و سه نفر از طرف رئيس مجلس شوراي ملي و سه نفر از طرف رئيس مجلس سنا و اعضاء مادام العمر كه متشكل از كليه‏اي روساي جمهوري سابق اند. مي‏باشد.[34]

اين سه شورا، قدرت و اختيارات و نقش وسيع و بنيادي در ساختار نظام سياسي كشور فرانسه دارد. نتيجه اينكه در قانون اساسي فرانسه اعمال قوه‏ي مقننه از سه نهاد شواري صورت مي‏گيرد كه شوراي قانون اساسي در واقع مكمل مجالس شوراي ملي و سنا است نه در عرض آن‌ها.

ب) در جمهوري اسلامي ايران

قوه‏ي مقننه در جمهوري اسلامي تنها نهادي است كه از آراي عمومي ريشه مي‏گيرد و سهم قابل توجهي از حاكميت در ساختار نظام سياسي كشور را از طرق مختلف اعمال مي‏نمايد و قوه‏ي مقننه در جمهوري اسلامي ايران، حق خدادادي مردم و مظهر اراده عام ملت است. كه در آن سرنوشت اجتماعي و سياسي مردم رقم مي‏خورد. و برنامه زندگي آنان پس از برخورد انديشه‏ها و شورا و مذاكره و كسب اكثريت آراء به صورت مجموعه‏ي مدون در مجاري اجرا قرار مي‏گيرد و بر اساس اصل 58 و 59 قانون اساسي اعمال قوه مقننه، بدون صورت انجام مي‏گيرد.

يك: طريق عادي؛ كه همان مجلس شوراي اسلامي است كه مصوباتش پس از طي مراحل مختلف از جمله تأييد شوراي نگهبان، لازم الاجرا است.

دو: طريق فوق العاده؛ كه به چهار صورت، انجام مي‏شود:

1- وضع قانون از طريق همه پرسي بر اساس اصل 59 قانون اساسي.

2- تصويب دائمي اساسنامه‏هاي كه سازمان‏ها و شركت‏ها و... وابسته به دولت از طريق دولت به اجازه مجلس شوراي اسلامي بر اساس اصل 85 قانون اساسي كشور.

3- وضع مقررات مربوط به مجلس خبرگان توسط خود نمايندگان مجلس خبرگان، بر اساس اصل  101قانون اساسي.

4- وضع مقررات مربوط به مجمع تشخيص مصلحت نظام توسط اعضاي خود اين مجمع بر اصل 112قانون اساسي.

 بنابراين، ساختار و نظام سياسي جمهوري اسلامي داراي يك قوه‏ي مقننه‏اي دو ركني است كه از طريق آنها اعمال نظر مي‏كند يكي مجلس شوراي اسلامي كه با290نماينده ملت براي مدت  4سال، به وجود مي‏آيد، و يكي ديگر، شوراي نگهبان است كه مركب از  6فقيه و شش نفر حقوق دان است.

 اگر مجلس شوراي نگهبان را در عرض مجلس شوراي اسلامي فرض نكنيم و در طول آن و مكمل آن بدانيم، در واقع مهد و مركز قوه‏ي مقننه همان مجلس شوراي اسلامي است. يعني يك مجلس شورا خواهد بود كه به عنوان ركن اساسي و مقوّم نسبت به ساختار سياسي نظام جمهوري اسلامي از طرف قانون‌گذار   در قانون اساسي جايگاه براي آن، پيش بيني شده است.

ج) جمهوري اسلامي افغانستان

ساختار نظام سياسي در كشور افغانستان دو مجلسي است كه قوه‏ي مقننه اراده‏ي واقعي ملت را از طريق آنها اعمال مي‏كنند. بر اساس ماده  82 قانون اساسي جديد افغانستان مجلس شوراي ملي به دو مجلس شورا تقسيم مي‏شود:

 الف) مجلس شوراي نمايندگان ملت، يعني ولسي جرگه،

 ب) مجلس شوراي اعيان و اشراف يعني، مشرانوجرگه، اعضا ولسي جرگه توسط مردم از طريق انتخابات ازاد، عمومي و مستقيم انتخاب مي‏شوند و اعضاي مشرانوجرگه از ميان نمايندگان شوراهاي ولايتي و ولسوالي‏ها (فرمانداري‌ها) و شيوخ و سران قوم، و اقوام كوچي، زنان، و معلولين و افراد با تجربه‏ي كشور، با انتخاب رئيس جمهوري انتخاب مي‏شوند. پس در افغانستان اعمال قدرت قوه‏ي مقننه توسط دو مجمع يا مجلس شورا، صورت مي‏گيرد.

نتيجه

نتيجه اين بحث به شرح زير خلاصه مي‌گردد: اعمال قوه‏ي مقننه در فرانسه از طريق سه مجمع و شورا، صورت مي‏گيرد، مجلس شوراي ملي و سنا و شوراي قانون اساسي، و در جمهوري اسلامي ايران، از طريق مجلس شوراي اسلامي فقط مگر موارد فوق العاده، و در افغانستان با تصريح در قانون اساسي به دو مجلسي بودن مجلس شوراي ملي، اعمال قوه‏ي مقننه از دو طريق صورت مي‏گيرد، ولسي جرگه و مشرانو جرگه.

 در پايان اين مطلب اضافه مي‏گردد كه در هر سه كشور نهاد سياسي شوراي ملي علاوه بر وظيفه‏ي قانون‌گذاري يا برنامه ريزي و نظارت بر اعمال قوه اجرائيه در اجراي درست قوانين، نقش توازن  بخشي بين قواي سه گانه را نيز بر دوش دارد و در نظام سياسي نقش فعالي ايفا مي‏نمايد.

پي نوشت